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Ney Moura Teles

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Cadeira e mandato de Deputado Federal

Este texto foi extraído da petição inicial, elaborada por mim e pelo Dr. José Balduíno de Sousa Décio, do Mandado de Segurança nº 23.405, impetrado em 08.04.1999, que o STF não teve coragem de julgar enquanto vivo o direito do impetrante, só o julgando prejudicado, em 22.03.2004, muito tempo depois do fim da legislatura 1999/2002.
Pode servir de subsídio para dirimir a dúvida sobre quem assume a vaga do deputado federal que se desfilia ou se licencia para exercer cargo no executivo: o primeiro suplente do partido pelo qual foi eleito o deputado ou o primeiro suplente da coligação que seu partido integrou. Vaga é a denominação utilizada pela Lei Complementar nº 78, de 1993, editada segundo o comando do artigo 45, da CF, para denominar a cadeira de Deputado Federal.

“Cadeira”, “lugar” ou “vaga” é elemento indispensável e imprescindível à eficácia do art. 45 da CF, a norma de caráter irrecusável que instituiu o sistema proporcional. É tão imprescindível que, no processo eleitoral, o lugar surge antes do mandato.

Sem a pré-existência da vaga, não haverá mandato a ser outorgado.

Vaga também é a expressão utilizada pela Constituição (art. 56, §§ 1º e 2º), para denominar aquilo que a lei ordinária chamou de lugar, correspondendo sempre a uma das 513 cadeiras a serem ocupadas em nome de partido político durante a legislatura, que tem quatro (04) anos de duração.

O Código Eleitoral, recepcionado pela Carta de 1988, se amolda ao sistema eleitoral por guardar com ele perfeita harmonia nos seus artigos 105, 106, 107, 108 e 109, mormente nesses dois últimos.

O bem jurídico que a Constituição (art. 56, §§ 1º e 2º) e a Lei Complementar 78/93 denominam vaga, nos dispositivos dos arts. 108 e 109 da Lei 4.737, de 15 de julho de 1965, é intitulado de lugar.

Tal qual a filiação partidária, que se apresenta como condição para o exercício do poder eleitoral passivo (ser votado), a cadeira é condição para a outorga e exercício do mandato de Deputado Federal, constituindo-se, filiação e cadeira, instrumentos constitucionais de valorização dos partidos, ocupando relevante função na proteção dos direitos e garantias fundamentais do cidadão, sendo, ipso facto, bens jurídicos constitucionalmente protegidos.

Para ocupá-la e, somente por meio dela representar o poder que emana do povo, o político precisa haver se candidatado por um partido, vínculo que não só condiciona sua eleição, mas o próprio exercício do mandato.

As vagas (ou lugares) são reservadas às circunscrições eleitorais e, no seio destas, outorgadas aos partidos ou coligações de partidos, na quantidade proporcional a tantas vezes quantas alcançarem uma quantidade mínima de votos denominada quociente eleitoral.

Harmonizando esse princípio fundamental com o princípio mandamental do art. 45, tem-se que a vontade do constituinte foi vincular por definitivo a cadeira (ou lugar) de Deputado Federal ao partido político que a obtiver pelo sistema proporcional, a qual será sempre ocupada em seu nome, por um filiado seu.

Se ocorrer o contrário do que aqui se afirma haverá negativa de vigência não só ao art. 45, da CF, mas, principalmente ao art. 14, desvalorizando o voto de uns, para supervalorizar o voto de outros.

Já o mandato eletivo de Deputado Federal é a outorga de poder que, para ser exercido na justa proporção da vontade do povo, requer que o candidato ao mandato esteja filiado a um partido político e que este partido tenha obtido no parlamento uma cadeira, vaga ou lugar, que o candidato só irá ocupar se for o mais votado entre os seus correligionários, igualmente candidatos por esse partido ou coligação.

No âmbito do sistema eleitoral de representação proporcional adotado na vigente Carta que, acessoriamente, impõe aos partidos o poder/dever de legislar sobre a fidelidade, o mandato de Deputado “significa um reencontro com um mandato imperativo, é dizer, aquele em que o representante fica jungido às diretrizes recebidas de seus eleitores.” (conf. CELSO RIBEIRO BASTOS, in COMENTÁRIOS À CONSTITUIÇÃO DO BRASIL, Ed. Saraiva, 2º Vol., págs. 613/614)

“A imperatividade deste”, – acrescenta Paulo Bonavides, citado na mesma obra e página – “é notória em nossos dias. Temos aí uma conseqüência lógica da época política, fundamentada no debate e na participação, com todos os homens exprimindo ‘socialmente’ suas aspirações. Superou-se, assim a pulverização individual do século XIX, da democracia liberal, mais atenta a uma liberdade abstrata e, por isso mesmo, menos realista do que a uma influência efetiva e organizada dos cidadãos na direção dos interesses coletivos, os quais, em última análise, acabem sendo os do próprio indivíduo, quando este, corretamente, faz coincidir seus fins pessoais com o bem público (cf. Ciência política, 5ª Ed. Forense, pág.452)”

No mesmo sentido a lição do sempre respeitado JOSÉ AFONSO DA SILVA, verbis: “O sistema de partidos políticos, especialmente, tende a dar feição imperativa ao mandato político, na medida em que os representantes partidários estejam comprometidos com o cumprimento de programa e diretrizes de sua agremiação” (in CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO, Malheiros Editores, 16ª Ed. Revista e atualizada, pág. 144).

Obviamente que já não se trata aqui daquele mandato imperativo que vigorou antes da Revolução Francesa, onde o princípio da sua revogabilidade se assentava no dever do outorgado ouvir sempre seus eleitores em cada decisão que tivesse de tomar em nome daqueles na Assembléia de Representantes do Povo. Naquele tempo, se tal não se desse, operava-se a condição resolutiva do mandato.

O mandato imperativo de que se investe o Deputado Federal no regime da atual Carta, distingue-se daquele antiquíssimo regime francês.

Na moderna democracia plurarista de partidos, verifica-se uma outra condição resolutiva, que revoga o mandato imperativo, bem diferente daquele superado sistema.

Hoje, como condição para o exercício do mandato, surgem a cadeira e a permanente filiação ao partido que a recebeu diretamente dos eleitores da circunscrição eleitoral onde foi disputada e obtido o quociente eleitoral.

Operando-se a desfiliação desse partido, o outorgado perde a condição para o exercício do mandato. Daí se diz ser esse um mandato imperativo, pois o outorgado ali está para o fim de representar uma corrente de pensamento, organizada dentro da Circunscrição, através de partido político ou coligação de partidos.

O mandato imperativo, adotado para a representação proporcional na Câmara dos Deputados, também se distingue visceralmente do mandato representativo que se outorgava ao Deputado Federal, no regime revogado.

Se, no atual sistema proporcional, o mandato ganhou feições imperativas, o seu exercício é outorgado mediante condição resolutiva. Nessa cláusula a filiação partidária surge como condição da outorga e do exercício do mandato de Deputado Federal. Em outras palavras, a cadeira (outorgada pelo povo ao partido) condiciona, pela filiação, o exercício do mandato.

Desfiliando-se do partido político em nome do qual obteve o mandato imperativo, para ocupar a cadeira de deputado federal, o ato do outorgado implica a operação da condição resolutiva para o exercício do mandato.

E já que a condição resolutiva se faz operar no ato de desfiliação do partido, não há retorno possível à cadeira após isso, porquanto, na lição de PONTES DE MIRANDA, “A eficácia é atingida, sem qualquer ressurreição. A Condição Resolutiva opera no plano da eficácia dos atos jurídicos ex nunc, ou extingue todos os efeitos do ato jurídico para sempre.” (in TRATADO, Parte Geral, Tomo V, Ed. Revista dos Tribunais, 4ª Ed., 1983, pág.143)

A condição resolutiva acima defendida opera-se plenamente, sem qualquer possibilidade de ofensa ao art. 55, da CF, onde listadas estão apenas as hipóteses de perda de mandato simultaneamente aplicadas na ocorrência de certas condutas que venham ser praticadas por Deputado e Senador.

Ao lançar na mesma vala hipóteses de penalização de condutas praticadas tanto por parlamentares eleitos pelo Sistema Proporcional, quanto pelos eleitos pelo voto majoritário, o constituinte só o fez, porque no conjunto das normas de eficácia plena instituidoras do sistema proporcional, inserida já se encontra a condição resolutiva só aplicável ao Deputado Federal, que não precisaria ser ali repetida, nem poderia ser ali repetida por não se aplicar ao Senador.

Na referida norma do art. 55, abrangidas estão apenas as questões de conduta ética, com exceção da perda de direitos políticos em razão da incapacidade civil absoluta, hipóteses que norteiam tanto a vida do Deputado Federal, quanto a do Senador.
A filiação, adotada pelas normas de eficácia plena, instituidoras do Sistema Proporcional, condiciona o exercício do mandato. Ocorrendo a desfiliação do partido pelo qual obteve o mandato, o Deputado perde o direito de exercê-lo, independentemente das hipóteses do art. 55, da CF.

Não se pode cogitar que o mandato sobreviveria apenas por não estar a hipótese em estudo relacionada na exaustiva lista do art. 55 da Constituição, que, de fato, não faz expressa cominação da perda de mandato de Deputado Federal, na ocorrência da hipótese de desfiliação do outorgado do partido, em nome do qual, vinha ocupando a cadeira.

Se não há, na CF, cominação para a perda do mandato, na ocorrência de tal hipótese, também não existe na Carta cominação para o partido, em tal hipótese, ser penalizado com a perda da cadeira.

Se o entendimento fosse o de exigir prévia e expressa cominação para a perda do mandato, é justo que também em relação ao partido houvesse a previsão de perda da cadeira em tal hipótese.

Com efeito, o partido não perderá a Cadeira. Seja porque inexiste também expressa cominação de perda do exercício de um direito (ocupar a cadeira), seja porque não foi ele quem praticou o ato de deslealdade.

Querer que a extinção do mandato só se dê em virtude de expressa disposição e, por isso, recusar a existência da condição resolutiva, é militar a favor da perpetuação de um conflito entre dois entes constitucionalmente protegidos: a Cadeira e o Mandato.

De fato, pelo Sistema Proporcional, a Cadeira de Deputado, tanto quanto o Mandato de Deputado Federal são bens jurídicos constitucionalmente protegidos.

Em grau de importância para o Sistema, mandato e cadeira não se equivalem, pois se diferem na essência e na finalidade.
Tanto que a cadeira condiciona o exercício do mandato de Deputado Federal, como diz a doutrina de José Afonso da Silva.
Se assim não puder ser entendido, haverá conflito entre esses dois bens constitucionais, posto que, para as hipóteses de desfiliação, não há cláusula com expressa cominação da perda do mandato nem da perda da cadeira.

Recusando o hermenêuta a tese acima, a de que o Deputado, ao desfiliar-se do Partido em nome do qual ocupava a Cadeira, tem extinto o Mandato por falta de condição para o seu exercício, estará ele fatalmente diante de um conflito instalado entre dois bens constitucionais: a Cadeira e o Mandato.

É justo pretender que o ato de desfiliação do Deputado imponha ao partido a perda da cadeira, em benefício de uma outra agremiação que não obteve suficiente quantidade de votos para merecê-la? O partido deve perder a cadeira? Ou o deputado tem extinto o mandato?

Eis aí o conflito. O ser ou não ser do Sistema Proporcional. São bens jurídicos que, em função do ato de desfiliação, entrarão em rota de colisão, somente se for recusada pelo intérprete a tese de que o Mandato de Deputado Federal, pelo vigente regime constitucional, é emprenhado de uma condição resolutiva.

Então, se não é o caso da ocorrência de uma condição resolutiva, que implica na extinção do mandato, sobreviveria o conflito entre duas normas constitucionais. A que protege a Cadeira e a que escuda o Mandato.
Por esse caminho o hermenêuta se vê diante do conflito, da contradição das normas protetoras dos dois bens constitucionalmente protegidos.

Mas o conflito é inaceitável, pois o Princípio da Unidade da Constituição, diz que “a interpretação constitucional deve ser realizada de maneira a evitar contradições entre suas normas” (conf. ALEXANDRE DE MORAIS, in Direito Constitucional, 5ª Ed. Editora Atlas, 1999, pág 42).

Resta, então, buscar amparo no “Princípio do efeito integrador”, o qual, diz o estudioso, recomenda que, “na resolução dos problemas jurídico-constitucionais, deverá ser dada maior primazia aos critérios favorecedores da integração política e social, bem como ao reforço da unidade política.”(ob e pág. cits)

Por essa regra de interpretação, o interesse do partido não pode ser sacrificado apenas para que sobreviva o interesse menor do seu ex-filiado, porquanto isso seria negar o próprio Sistema de Representação Proporcional, impedindo que se cumpra a sua finalidade, a qual “favorece a melhor e mais equitativa representatividade do povo, visto como, por ele, a representação, em determinada circunscrição, se distribui em proporção às correntes ideológicas ou de interesse integradas nos partidos políticos.”(apud. José Afonso da Silva, ob cit, pág. 145)

Logo, pela regra do ‘princípio do efeito integrador’, é a cadeira, e não o mandato, que melhor favorece a integração política e social, reforçando a unidade política. Porém, se ainda assim não chegar o intérprete à formação de um justo convencimento, cabe a ele socorrer-se do ‘princípio da máxima efetividade ou da eficiência’, para dirimir o conflito.

Esse princípio diz que “a uma norma constitucional deve ser atribuído o sentido que maior eficácia lhe conceda.”

Pois bem. Busca-se aqui a maior eficácia aos PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS consagrados no art. 1º, inciso V e parágrafo único da CF, do SISTEMA PROPORCIONAL instituído no art. 45 da mesma Carta e das GARANTIAS E DIREITOS FUNDAMENTAIS insculpidos nos artigos 14 e 17 da Cidadã.

É a cadeira, e não o mandato, que atribui maior eficácia às citadas normas constitucionais de caráter irrecusável. Desse conflito, não pode sair perdedor o partido, pois, ficando ele sem a cadeira, sem voz ficarão os eleitores da circunscrição que se aglutinaram em torno do partido, para lhe outorgar a Cadeira.

Outro princípio de hermenêutica reforça esse entendimento.

Trata-se do princípio “da justeza ou da conformidade funcional”, pelo qual “os órgãos encarregados da interpretação da norma constitucional não poderão chegar a uma posição que subverta, altere ou perturbe o esquema organizatório-funcional constitucionalmente estabelecido pelo legislador constituinte originário.”

Esse princípio resolve o conflito em poucas palavras: o partido não pode perder a cadeira, sob pena de ficar enfraquecido e causar a inconstitucional DESIGUALDADE do valor do voto de seus eleitores em relação ao valor que se estará atribuindo aos eleitores que votaram na outra coligação.

A hipótese repudiada subverte, altera e perturba o SISTEMA ELEITORAL, erigido com base no PLURIPARTIDARISMO de partidos fortes, tudo para cumprir o que está determinado na norma do art. 1º, V e único parágrafo da CF.
Finalmente, para coroar esse convencimento, recomenda-se o uso do ‘princípio da força normativa da constituição’, que estabelece: “entre as interpretações possíveis, deve ser adotada aquela que garanta maior eficácia, aplicabilidade e permanência das normas constitucionais.”

Certamente não será prestigiando os atos de deslealdade e infidelidade cometidos contra os eleitores, que haverá de se garantir maior eficácia às mencionadas normas constitucionais já descritas.

O princípio da força normativa da constituição, assim como os demais já invocados, também vem em socorro da cadeira, da filiação, do partido político e da igualdade do valor do voto, porque são estes que devem ser preservados na interpretação para a solução do conflito.

O partido não pode perder a cadeira, porque essa interpretação negará sentido ao princípio comentado.

Ney Moura Teles é advogado, formado, em 1984, pela Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, da USP. É professor licenciado de Direito Penal do UniCEUB (Centro Universitário de Brasília). Ministrou as disciplinas de Direito Penal I e Direito Penal III. É autor de “Direito Penal”, publicado originalmente pela LED – Editora de Direito, e depois pela Editora Atlas, e adotado em inúmeras faculdades de Direito do país. Foi professor na Escola Superior da Magistratura do Estado de Goiás, na Escola Superior de Magistratura do Distrito Federal e no Instituto Processus, em Brasília.

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